農村土地制度改革三項試點將于今年收官，對于這項“四梁八柱”性改革，全國人大代表、國土資源部調控和監測司巡視員董祚繼直言：“盡管農村土地制度改革的必要性已毋容置疑，但迄今，這項改革中幾乎所有的重大問題都存在爭議，改革的復雜性、艱巨性由此可見一斑?！?/p>

??? 今年全國兩會上，董祚繼提交了《關于深入做好農村土地制度改革可行性評估的建議》。他建言，結合試點實踐，組織專門力量，對農村土地制度改革在經濟上是否可承受、政治上是否有保障、社會上是否可接受、實踐上是否可操作進行全面評估。在此基礎上，對改革的方式、力度、路徑、步驟等進行精心選擇、慎重權衡，確保改革步穩蹄疾、取得實質性突破。

　　堅持土地公有制是改革須牢牢守住的底線?

　　對于農村土地制度改革這樣一項關系億萬農民切身利益的社會基礎制度的改革，政治上有保障是前提。董祚繼指出，這至少包括三層涵義：在政治目標上，必須堅持和完善中國特色社會主義制度；在政治過程上，必須符合堅持人民主體地位、充分發揚人民民主的基本原則；在政治觀念上，必須符合社會主義核心價值觀，特別是社會公平正義。

　　農村土地集體所有制與城市土地國有制共同構成社會主義土地公有制，這是與我國基本國情、社會文化和根本制度相適應的土地公有制形態。歷史實踐證明，中國的農村土地既不能重回私有制的老路，也不能落入國有化的陷阱。“一些人寄望農村土地制度改革能夠促成農村土地私有化，一些人把農村土地‘還權賦能’的改革措施誤讀為土地私有化，這是要高度警惕的?！倍窭^說，重溫馬克思主義經典作家的重要論述，對農村土地集體所有制的進步意義就不能有任何懷疑，并將其作為改革必須牢牢守住的底線。

　　農村土地制度改革的另一個政治邏輯，就是要充分尊重民意訴求，充分吸納主流民意。農民土地能不動就不動，要動也要把選擇權交給農民，不能搞強迫命令，不能刮風，不能一刀切。“值得注意的是，由于缺乏表達意見的渠道，大多數農民的真實看法在現實中很難得到反映，社會上某些偏狹觀點反而成了‘主流民意’。對此，我們要善于甄別?！倍窭^指出。

　　從政治文明的維度考察農村土地制度改革問題，核心還在于是否有利于維護社會公平正義。如果改革結果不能使大多數人受益，卻導致大量土地增值收益源源不斷落入少數人囊中，那是有違社會公平正義精神的，也與改革初衷背道而馳。董祚繼強調，對一些放任資本逐利、違背公平正義的舉動“不加分析、一味盲從、一邊倒地鼓與呼”，對改革未必是好事。

　　更多傾聽改革主體——農民的真實心聲?

　　社會對改革是否接受？董祚繼認為，這是農村土地制度改革必須深入研判的問題?；卮疬@個問題，我們不能自說自話，必須尊重改革主體——農民的意愿。

　　“實話說，留存在我們大腦中的農村土地制度改革印記，并非總是那么美好，改革失敗的原因雖然多種多樣，但都離不開農村社會的復雜性，特別是農村土地所承載的東西太多太多。即使像廣東這樣集體經營性建設用地流轉堅持最久、效果最好、贊許也最多的改革，都免不了留下很多疑問，沒有形成可復制的樣式；目前，對于宅基地取得、流轉、退出、宅基地抵押等等，也都眾說紛紜，分歧嚴重?！倍窭^認為，在理論界改革共識一時難以形成的情況下，應該更多傾聽農村土地制度改革的主體——農民的心聲。

　　比如：寧夏平羅作為宅基地制度改革試點縣，在制定改革實施方案前共發放調查表9000份，60%的農戶建議將現有宅基地和房屋打破界限在全縣范圍內轉讓，支持符合條件的農戶跨鄉鎮、跨村申請使用宅基地。在此基礎上，平羅校正了改革決策。另外，中國人民大學課題組2014年對冀、魯、豫三省九縣市779位農民問卷調查得出的結論表明，農民對農村土地的依賴程度已經變弱，農民對宅基地有不同的權利、權能主張，當前“漸進式”賦權的農村土地制度改革更符合農民意愿。

　　“沿海農村與內地農村、城市近郊與農村腹地、二、三產業發達地區與傳統農區情況各不相同，農民對改革的意愿、承受能力等都會存在差異，具體改革方案還應該結合各地實際確定?！倍窭^表示。

　　“差不差錢”這一現實問題不容回避?

　　發展是硬道理。發展仍然是解決中國所有問題的關鍵。董祚繼認為，農村土地制度改革對經濟發展的影響，包括政府財力能否承受得起，是客觀評價改革不能回避的首要問題。

　　就縮小征地范圍而言，理想狀態是把所有帶有經營性質的建設用地都排除在土地征收之外，讓其直接向農村集體經濟組織和農戶協商購地。然而，這樣做會對工業化、城鎮化進程造成多大影響？會增加多少制度性交易成本？會不會導致負重前行的實體經濟雪上加霜？同一區域內公益性用地實行征收，經營性用地直接入市，農民是否接受這種“雙軌制”安排？“雙軌制”下農民與政府之間的博弈對征地成本和時間效率究竟會產生多大影響？

　　從政府土地收入方面計量，倘若把所有帶有經營性質的建設用地都排除在土地征收之外，由此會減少多少以“萬億元”計的土地出讓收入？提高征地補償標準，理想狀態當然是按照土地規劃用途，參照市場價格給予被征地農民補償，但由此政府需要增加多少征地補償支出？當然，征地范圍縮小后征地補償支出也會相應減少，那么增減是否平衡？

　　政府土地出讓收入大幅減少，征地補償支出卻未必減少，政府財力因此會受到多大程度影響？原先由土地出讓收入提取并用于社會保障、廉租房建設、教育、農業發展、農田水利、農業土地開發、生態補償等基金，以及新增費支持的土地整治、基本農田建設等資金，將由何處補上？未來的城市建設資金將如何籌集？

　　“差不差錢”的問題很現實，也很嚴肅?！帮@然，只有對上述影響進行整體測算和綜合對比后，才能判斷改革對經濟增長和政府財力的影響，才能夠審慎決策，避免‘瞎折騰’。否則，改革設計就可能陷入‘盲人摸象’?！?/p>

　　相關改革不配套問題當高度關注?

　　實踐是檢驗改革的基本標準，也對改革條件提出了諸多要求?！霸谕七M改革的實際工作中，我們相關改革不配套問題相當突出，應引起高層關注?！倍窭^指出。

　　當前，我國經濟下行壓力大，土地市場分化明顯。從土地征收制度改革來看，政府要把主要精力放到穩增長、擴內需上，這將使縮小征收范圍、提高征收補償標準面臨更大困難。從集體經營性建設用地入市來看，經濟趨緩、需求不旺、投資風險增大，將導致集體建設用地進入市場的內生動力不足，降低土地所有權人參與入市的積極性。對于宅基地制度改革來說，經濟活動降溫，不僅導致有償使用、抵押流轉活躍度降低，而且退出儲備、前期工作等將面臨籌資困難。

　　各地農村集體經濟組織的力量總體比較薄弱，這對入市主體作用的發揮將產生明顯影響。這在改革前尚不足以構成重大障礙，而隨著改革推進，集體土地資產管理、土地收益分配、農民自主管理等將明顯增多，要求大大提高，相關問題都將浮出水面。

　　農村土地管理基礎不夠扎實、科學性不強的問題普遍突出，制約了改革推進。各種歷史遺留問題錯綜復雜，土地及農房權屬爭議、違法違規等情況大量存在。多數地方鄉鎮土地利用總體規劃論證不夠、編制不詳，村級土地利用規劃更是空白，改革普遍面臨規劃依據不足的難題。

　　“總體而言，改革大方向已經明晰，但有利和不利因素并存?！倍窭^指出，農村改革具有整體性和系統性，農村土地制度改革更是與產權、規劃、投資、財政、金融、稅收、社保等相關領域改革密切相關，單兵突進式的改革難以肩負起歷史重任。他建議，加強系統論證、全面評估，為全面推進改革和立法修訂提供科學參考。

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