以維護自然生態平衡，實現資源高效循環利用為核心的循環經濟理念，越來越得到全球的普遍認可，有助于經濟系統和自然生態系統實現自然可持續發展。我國于2009年1月1日正式頒布實施的《循環經濟促進法》，對循環經濟發展起到了較大的促進作用。為了適應新形勢下經濟發展的需要，在“中國國際循環經濟展覽會”期間，業界專家學者匯聚一堂，對《循環經濟促進法》的修訂工作進行了探討和研究，以加快推進循環經濟的立法進程。

??? 制定一部“有牙齒”的法律

　　“2008年8月，第十一屆全國人大常委會第四次會議審議通過了《中華人民共和國循環經濟促進法》，并于2009年1月1日起施行。該法明確了發展循環經濟是國家經濟社會發展的一項重大戰略，確立了循環經濟減量化、再利用、資源化，減量化優先的原則，并作出了一系列制度安排。《循環經濟促進法》實施幾年來，我國循環經濟從理論到實踐都取得了重大進展，特別是在制度建設、政策落實、機制創新、模式探索、管理體制、理念普及等方面取得了顯著進展，推動了循環經濟的快速發展?！敝袊h經濟協會會長趙家榮介紹，“十二五”時期，我國資源產出率提高了15%，2015年資源循環利用產業的產值達到2萬億元。發展循環經濟對于緩解資源環境約束、調整優化產業結構、促進經濟增長、穩定擴大就業、建設生態文明發揮了重要作用。我國《循環經濟促進法》實施雖然取得了一定的成效，但已不適應五大發展理念和生態文明建設，以及應對氣候變化的新要求。十八大以來，黨中央把堅持綠色循環低碳發展作為生態文明建設的基本途徑，發展循環經濟提到了前所未有的戰略高度。習近平總書記在青海考察的時候提出，發展循環經濟是提高資源利用效率的必由之路，循環利用是轉變經濟發展模式的要求，全國都應該走這樣的路。11月4日《巴黎協定》正式生效，標志著全球氣候治理進入了新的階段。剛剛閉幕的馬拉喀什氣候大會，通過了行動宣言，將推動《巴黎協定》的貫徹落實。

　　應對氣候變化，要求世界各國采取積極的務實行動，推動經濟、綠色、低碳轉型。實踐證明，發展循環經濟，對減排溫室氣體具有協同效應，已逐漸成為全球共識和發展的大趨勢。

　　“為適應形勢發展的需要，目前《循環經濟促進法》修訂工作已經列入全國人大的立法計劃。修訂該法有很多需要我們深入研究和討論的問題，比如法律定位的問題，法律行為的界定問題，法律框架如何設置的問題；哪些制度需要建立和完善？哪些長期影響產業發展的政策性問題需要通過修法來解決？如何處理與《清潔生產促進法》等相關法律的關系？如何解決法律偏遠、缺乏約束力的問題，從而制定一部“有牙齒”的法律？如何建立科學的循環經濟法律體系等等，都需要我們認真思考和研討，從而達成共識，為有關部門和立法機關修訂該法提供參考?！壁w家榮拋磚引玉，提出了一系列問題。

　　循環經濟對促進經濟繁榮意義重大

　　能源基金會中國工業節能項目主任何平提出，修訂《循環經濟促進法》非常必要：“首先，中國循環經濟的發展取得了舉世矚目的成就，但是這部法是10年以前制定的，已經不適應當前的經濟和社會發展形勢。第二，循環經濟發展是應對氣候變化、促進經濟繁榮、解決環境問題的一個重要手段。去年的《巴黎協定》，全球的共識是希望在本世紀末能夠實現2攝氏度的溫控目標，也希望通過努力來實現1.5攝氏度的溫控目標。這個目標的實現，必須依靠循環經濟的發展。第三，循環經濟立法應注重實施，制定檢測評估體系，實施嚴格的獎懲制度，制定傳播規?；臋C制和體系，要總結最佳實踐，傳播最佳實踐。第四，要加強合作，集全球之力來發展循環經濟。

　　“我國是繼德國、日本后，全世界第三個制定循環經濟法律的國家。我國的《循環經濟促進法》提出了建立循環經濟規劃、生產者責任延伸、抑制資源浪費和污染物排放等總量控制制度，為加快循環經濟發展、促進經濟社會與環境保護的協調發展發揮了重要而不可替代的作用。各地都根據法律要求，制定了循環經濟發展規劃和行動計劃，大部分省市將發展循環經濟立法納入了政府工作重點，各行業、各領域紛紛開展循環經濟的探索和實踐。短短幾年時間，發展循環經濟已經從政府的推動變為許多企業的自覺行動，從片面強調資源循環利用到發展循環經濟與區域經濟、產業發展、培育新的經濟增長點相結合，從個別企業單兵作戰向社會各界的共同行動轉變，初步形成了政府推動、企業實施、公眾參與的良好格局。我國構建了推動循環經濟發展的法規和制度體系，發布了循環經濟指標評價體系，并將資源產出率作為評價循環經濟發展成效的重要指標，納入了國家“十二五”規劃綱要。中央財政還依法設立了循環經濟專項資金，初步構建了有利于循環經濟發展的稅收、金融、信貸、價格、產業等政策體系，推動了循環經濟重點領域率先突破?！眹野l改委環資司司長任樹本認為，《循環經濟促進法》按照減量化、再利用、資源化的原則，指明了工業、農業、服務業和重點領域的循環經濟發展模式和基本路徑，推動建立了循環性產業體系。

　　《循環經濟促進法》存在先天不足的問題

　　“《循環經濟促進法》目前存在以下幾個基本問題”，全國人大環資委法案室副主任王鳳春提出，循環經濟法是以理念引領社會的法律，法律本身存在一系列的先天不足。一是一些循環經濟的法律制度措施，缺乏比較廣泛的社會經濟活動基礎，很多制度措施是管理者和專家人為“構建”出來的，是否切合社會經濟實際，是否能夠有效實施，是否能夠產生良好效果，在立法過程中沒有把握。王鳳春是《循環經濟促進法》的起草者之一，他舉了一個例子：“當初我們在起草《循環經濟促進法》的時候，在考慮設定生產者責任延伸制度的時候，認為比較滿意。但是這個制度沒有正式實施。實際上生產者責任延伸是奠定在環境責任的基礎上，而我們在環境責任這方面落實得不太好，所以生產者責任延伸的制度也沒能得到很好地落實?！?/p>

　　二是循環經濟法律規范同過去與循環經濟相關的一些社會經濟活動沒有很好地銜接起來?！堆h經濟促進法》吸納了原來綜合利用、清潔生產、廢物處理的一系列法律制度措施，但同原有的很多規定銜接得不夠好，在法律體系、部門管理和產業發展等方面沒有理順，沒有形成部門合力和政策措施的合力。

　　三是政府的引導和監管同民間自發活動存在脫節問題。比如在廢舊資源回收和綜合利用上有兩個體系，一個是政府引導建立的，一個是民間自發建立的。對前者想扶植的扶植不起來，對后者想引導規范又引導規范不到位。

　　四是行政管制措施缺乏強制性，經濟激勵措施沒有到位，以增值稅為核心的稅收體系對循環經濟發展有較大的抑制作用。

　　堅持循環經濟內涵和法律地位不動搖

　　王鳳春提出，修訂《循環經濟促進法》面臨以下幾個難點：

　　一是對法律及其實施還缺乏客觀、系統和準確的評價。二是對法律的合理定位問題還有很大爭議。三是行政管理體制還有明顯的部門職能交叉，發改、財稅、工信、商貿、建設、環保等部門職責如何合理定位，如何減少部門之間的摩擦，形成部門合力，還需要進一步研究。四是如何把民間自發建立的廢舊資源利用體系明確納入政府引導規范的體系當中，形成政府、企業、社會共同推進的循環經濟法律體系，如何合理有效地規范，還沒有清晰的答案。五是對地方、園區、企業和社區各種發展循環經濟的做法和經驗還重視不夠，缺乏比較系統的總結。

　　“因此，修訂法律應按照以下的工作方向：系統開展《循環經濟促進法》的實施評估；深入研究循環經濟法律體系，合理定位《循環經濟促進法》；深入研究行政管理體制，合理把握各部門的法定職責；把民間回收和市場利用體系有效納入法律規范；加快地方做法和經驗總結，把其納入法律規范?！蓖貘P春說。

　　任樹本提出，《循環經濟法》修訂應把握以下幾個原則：一是必須堅持循環經濟的核心理念，鞏固循環經濟的法律地位。我們在法律修訂中，必須堅持從設計、生產、流通、消費、廢棄、再生等全生命周期的各個環節，減少資源的消耗和廢棄物的產生，考慮資源利用方式和循環利用水平，堅持循環經濟內涵和法律地位不動搖。二是必須堅持從國情出發，強化法律的約束力。我國面臨著經濟增長和資源環境約束不斷強化的雙重壓力，經濟增長降速、發展方式粗放、結構性矛盾凸顯、資源環境約束強化的問題相互交織。提高發展的質量和效益，推動綠色低碳發展任務更加迫切，供給和需求不平衡、不協調的矛盾問題凸顯，急需增強相關法律的約束力和強制力。三是必須堅持統籌協調，處理好在法律體系當中的定位。必須處理好《循環經濟促進法》與相關法律的關系，如《固體廢物污染環境防治法》、《清潔生產促進法》、《節約能源法》等等，要保持法律之間的銜接與協調。此外，為了增強法律的實際效果，必須對廢舊電器產品、建筑垃圾、餐廚廢棄物、包裝物等細分領域，通過條例和規章予以落實，從而形成縱向分層、橫向協同的循環經濟制度體系。四是必須堅持實踐檢驗標準，提升法律的可操作性。我國循環經濟工作逐步向縱深發展，已由理念走向實踐，在經濟各層面探索了較為成熟的模式，積累了豐富的經驗。在園區循環化改造、產業循環式組合、企業循環式生產，以及循環型社會推進體系等方面，已有很好的實踐基礎，很多經驗和做法需要上升為法律和規范。此外，近年來國際上在循環經濟領域立法方面，也有不少新的成功做法，如果將一些適合我國國情的好制度、好做法引入作為法律條款制定出來，也可以推動我國循環經濟工作的開展。五是必須堅持問題導向，增強法律的實用性。《循環經濟促進法》立法階段，處于我國循環經濟起步階段。由于沒有現成的經驗和模式，導致本法在制定當中出現了部分領域的制度空白，一些制度設計缺乏可操作性，違法成本偏低。如建筑垃圾等城市低質廢棄物利用和無害化處理的責任主體和運行機制，生產者責任延伸制度的責任范圍和法律手段等不夠清晰，影響了部分領域循環經濟的發展，急需通過修法來予以調整。此外，法律的修訂要統籌好資源性、環境性、公益性以及經濟性的關系，構建推動循環發展的長效機制。要積極發揮投資、稅收、財政、金融、價格等政策工具的綜合效果，打好投、貸“組合拳”，加快建立健全適合我國經濟發展和產業特點的循環經濟發展推進體系。建立完善的循環經濟法律體系

　　“我們都認識到，循環經濟發展符合當前可持續發展、生態文明建設大的需求。怎么樣促進循環經濟發展？用法律的手段、市場調節的手段都可以實現?！堆h經濟促進法》與民事法、商法不太一樣，不是簡單地調解社會行為人之間的利益關系；跟環境保護法也不一樣，它帶有很強的公益性?！敝袊鐣茖W院循環經濟重點實驗室主任齊建國表示。

　　齊建國提出，“《循環經濟促進法》引入了減量化、資源化、再利用的‘3R’觀點，我認為完整的循環經濟還應該包括無害化，如果循環經濟過程當中存在著二次污染，那就沒有意義。后來大家認為，無害化是一個環境問題，有《環境保護法》來規范它的行為。因此，循環經濟法律法規體系的建設，一定要加強與環境保護相關法律之間的配合，從正面去規范資源循環的行為。比如誰污染了環境，有環境保護法來懲罰。但是如果誰要不循環利用資源，那就得受懲罰，好像在經濟學上沒有道理。循環經濟的主體、對象，不光要規范經濟人，還應該規范政府，因為它帶有公益性。”

　　此外，應該加強循環經濟技術標準體系的制定。比如非金屬的再生利用，家用電器的再生利用等等，在實踐當中會遇到很多問題，資源循環利用的產品進入市場，需要有技術標準。比如利用農業秸稈做有機肥，利用化工石膏做建材，如果進入市場后沒有技術標準，出了問題就缺乏追責的依據。

　　齊建國進一步分析，財稅支持的法律條例、行政管理性法規條例等，都應該從正面鼓勵、激勵資源利用的相關主體。如果行為人不愿意循環利用怎么辦？后面制定的體系，就要從環境保護的角度，是對循環經濟進行逆向管理。固體廢物可以排放，但是必須達到環境保護的要求，做到無害化排放。這里面還有生態建設法、固廢管理法、水環境法、大氣環境法、土壤保護法、應對氣候變化法等等。這些法有的有了，有的還沒有，我們需要從“出口端”制定一些法律來限制企業對廢棄物的排放。

　　我覺得《循環經濟法》和《環境保護法》兩者要相互配合協調，不能出現矛盾。在《環境保護法》里面有很多物質是不能夠再用的，在循環經濟角度則是可以循環利用的，比如汽車行業，中國不允許組裝二手車，在日本則是鼓勵這方面的做法，允許用廢舊部件通過再制造和檢驗檢測以后組裝二手車。因此，在修法的時候要協同考慮這兩個法之間的關系。

　　從2004年到2015年，這11年期間我們國家循環經濟制度從無到有，有7部相關的法律法規、意見、通知，一定要建立一個正向的、激勵的循環經濟法，同時必須和《環境保護法》相協調。如果這兩個法能夠有效執行，中國未來經濟發展所帶來的一些環境問題會逐步得到改善，實現生態文明下可持續發展的經濟體系就會建成。

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